本報(bào)記者從人力資源和社會(huì)保障部(以下簡(jiǎn)稱“人保部”)司局級(jí)官員處獲悉，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省轉(zhuǎn)續(xù)辦法、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)三份社保制度方案框架已基本完成，待上報(bào)國(guó)務(wù)院后爭(zhēng)取在今年年底實(shí)施。上述官員是在參加“第三屆中國(guó)歐盟社會(huì)保障高層圓桌會(huì)議”間隙透露這一消息的。

鑒于社保制度地域分割對(duì)人員流動(dòng)造成的障礙，人保部下定決心用“強(qiáng)行轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金”的方法，解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省轉(zhuǎn)續(xù)難題。

而農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策細(xì)節(jié)也已初具雛形，這被視為補(bǔ)上了社保領(lǐng)域的最后制度“空白點(diǎn)”。

在制度設(shè)計(jì)完成后，龐大的社�；�金將對(duì)社保機(jī)構(gòu)的管理能力提出考驗(yàn)。9月25日，參加該圓桌會(huì)議的人保部副部長(zhǎng)胡曉義表示，“下一步重點(diǎn)是基金監(jiān)管和安全�！�

社�？缡∞D(zhuǎn)續(xù)：部分統(tǒng)籌基金可帶走

由于社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移影響地區(qū)的局部利益，跨區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)一直成為體制性難題，破解難題的呼聲一直不斷。

“目前在轉(zhuǎn)續(xù)方式上有兩種思路�！比吮２縿趧�(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所所長(zhǎng)何平對(duì)記者表示，一種方案是，把部分統(tǒng)籌基金換算成現(xiàn)金隨著轉(zhuǎn)移，即可以帶著去轉(zhuǎn)入地，當(dāng)然，個(gè)人賬戶的全部基金也將隨之轉(zhuǎn)移。另一種方式是，不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌，只轉(zhuǎn)移社會(huì)信息和記錄。

“第二種方式對(duì)計(jì)算和管理水平要求很高，目前各地養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理能力參差不齊、精算水平不一樣。”何平表示。

實(shí)質(zhì)上，第二種方式的思路與目前歐盟的社保轉(zhuǎn)續(xù)，即“分段計(jì)算”(不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金的前提下，按各參保地規(guī)定分段計(jì)發(fā))模式非常近似。

本報(bào)記者從人保部一位司局級(jí)官員處證實(shí)，人保部的政策傾向于采取第一種方式，即轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金，最后在參保地領(lǐng)取養(yǎng)老金。具體做法是，參考個(gè)人既往繳費(fèi)水平和社會(huì)平均工資水平，定出一個(gè)轉(zhuǎn)移比例，國(guó)家出臺(tái)全國(guó)性政策把這一比例確定下來(lái)。

“由于社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移會(huì)影響地區(qū)的局部利益，轉(zhuǎn)出就是轉(zhuǎn)嫁了責(zé)任，轉(zhuǎn)入就意味著將來(lái)要承擔(dān)責(zé)任�！眹�(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所所長(zhǎng)楊宜勇分析，由于我國(guó)社保制度被分割在2000多個(gè)統(tǒng)籌單位，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，如個(gè)人繳費(fèi)比例不一、保障水平也不同。這導(dǎo)致轉(zhuǎn)出地出臺(tái)各種土政策限制統(tǒng)籌部分轉(zhuǎn)移，而轉(zhuǎn)入地由于沒(méi)有“統(tǒng)籌”部分而不愿意接納轉(zhuǎn)入�！稗D(zhuǎn)續(xù)的核心糾纏在統(tǒng)籌基金能否轉(zhuǎn)移上”。

事實(shí)上，人保部擬定的轉(zhuǎn)續(xù)辦法就是集中解決統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題。

“具體轉(zhuǎn)移多少比例的統(tǒng)籌基金部分，現(xiàn)在還在征求各地意見(jiàn)�！比吮２坑嘘P(guān)人士對(duì)記者表示，為了征求各地意見(jiàn)已經(jīng)專門(mén)開(kāi)了5次協(xié)調(diào)會(huì)，征求了每個(gè)省的意見(jiàn)。

為什么不采納歐盟轉(zhuǎn)續(xù)模式？“他們分段計(jì)算，是不得已而為之�！鄙鲜鋈耸糠治�，由于歐盟內(nèi)部有不同的國(guó)家、不同的制度，每個(gè)制度相應(yīng)的社保權(quán)利也不同。分段計(jì)算的方式，如每段繳費(fèi)都記錄在案，最后一個(gè)人可能得到3張或4張支票，適合歐盟特點(diǎn)。“但目前中國(guó)的社保地方分割狀態(tài)是暫時(shí)的，將來(lái)中國(guó)應(yīng)該還是統(tǒng)一的制度。”

該人士分析，不分段計(jì)算的另一原因是，我國(guó)省市社會(huì)信息系統(tǒng)尤其是縣級(jí)信息系統(tǒng)不夠完善，管理能力在各區(qū)域間不平衡，“分段計(jì)算”所需的技術(shù)基礎(chǔ)和條件并不完善，如每個(gè)參保者的歷史信息清晰準(zhǔn)確記錄。

而轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金的模式，將牽涉到地方利益的調(diào)整。

“國(guó)家出臺(tái)轉(zhuǎn)移辦法和比例，就是要強(qiáng)制執(zhí)行。”上述人士稱，實(shí)際上除去農(nóng)民工外，跨省轉(zhuǎn)續(xù)人數(shù)并不多，大約在幾十萬(wàn)。而且面臨利益調(diào)整的也是少數(shù)幾個(gè)地方，如落后地區(qū)轉(zhuǎn)移到幾個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)。大部分跨省轉(zhuǎn)移涉及利益調(diào)整并不大，如從湖南轉(zhuǎn)續(xù)到湖北，盡管屬于不同統(tǒng)籌范圍，但待遇水平差別不會(huì)太大。

為此，該人士表示，轉(zhuǎn)續(xù)方案里不會(huì)考慮單設(shè)一個(gè)國(guó)家社保調(diào)節(jié)基金，用于“調(diào)出利益”比較多的地區(qū)的補(bǔ)助。“但社�；�金整體會(huì)考慮收支平衡，財(cái)政會(huì)最后兜底的”。

2012年養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋5億農(nóng)民

除了社�？缡∞D(zhuǎn)移問(wèn)題，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)也成為近期關(guān)注重點(diǎn)。

“農(nóng)民工最大特點(diǎn)是流動(dòng)性強(qiáng)�！鄙鲜鋈吮２抗賳T表示，盡管理論界對(duì)單設(shè)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在不同意見(jiàn)，但考慮農(nóng)民工用人單位繳費(fèi)成本、農(nóng)民工流動(dòng)性特點(diǎn)，單設(shè)制度有利于農(nóng)民工參保和權(quán)益保障。

目前考慮的具體做法之一是，農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)約8%，用工單位繳費(fèi)約10%，統(tǒng)一“放入”個(gè)人賬戶中。由于不存在統(tǒng)籌問(wèn)題，這種農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)“便于農(nóng)民工流動(dòng)和養(yǎng)老金轉(zhuǎn)續(xù)和攜帶”。

而之前由于沒(méi)有專門(mén)針對(duì)農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，很多地方讓農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。但城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)難問(wèn)題，直接挑戰(zhàn)著農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)。因此去年年底部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民工“退�！睙岢保�尤其是深圳地區(qū)。

“制度肯定是過(guò)渡性的，最終農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)要對(duì)接城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。”該人士指出。

在2.2億農(nóng)民工有了社保制度覆蓋同時(shí)，7億農(nóng)村人口也將引來(lái)“社保時(shí)代”。

據(jù)了解，《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)基本在決策部門(mén)完成。基本思路是，政府和農(nóng)民、集體均承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任。

具體做法是，農(nóng)民個(gè)人和集體繳的費(fèi)，放到個(gè)人賬戶。國(guó)家和各級(jí)政府出錢(qián)的部分，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金。繳費(fèi)年限是15年以上，在規(guī)定時(shí)間后，參保農(nóng)民可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。

“中央財(cái)政參照目前低保的數(shù)，拿出一個(gè)確定的資金數(shù)，省級(jí)政府在此基礎(chǔ)上根據(jù)自身能力再拿出一個(gè)確定的數(shù)，最終確定各地區(qū)一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)額�！鄙鲜鋈吮２咳耸糠Q。

“由于涉及到財(cái)政‘拿錢(qián)’，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)先進(jìn)行試點(diǎn)，逐步推開(kāi)�！币晃粎⑴c該政策制定的有關(guān)專家對(duì)記者分析，一旦財(cái)政投入后，就會(huì)成為“剛性”需求，先行試點(diǎn)的做法比較穩(wěn)妥。

據(jù)了解，具體試點(diǎn)節(jié)奏是，爭(zhēng)取今年年底出臺(tái)政策，明年開(kāi)始試點(diǎn)，到2012年之前達(dá)到50%的覆蓋率，即屆時(shí)將有5億多農(nóng)民加入養(yǎng)老保險(xiǎn)。

假如三項(xiàng)制度在今年年底前如期出臺(tái)，中國(guó)社保制度將覆蓋13億人群。

24日“中歐社�！闭搲�上，何平對(duì)此進(jìn)行了描繪：

社�？傮w覆蓋全體公民，具體險(xiǎn)種包括五項(xiàng)：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。

首先，國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)包括：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)覆蓋企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工和無(wú)雇主的靈活就業(yè)人員(3-5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，長(zhǎng)期目標(biāo)是全國(guó)統(tǒng)籌)。而農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)覆蓋全體農(nóng)村居民，中期目標(biāo)是市(地)級(jí)統(tǒng)籌。

其次，國(guó)家基本醫(yī)療保險(xiǎn)包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

另外，失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)覆蓋全部雇員(公務(wù)員除外)并實(shí)行市(地)級(jí)統(tǒng)籌。工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)應(yīng)覆蓋企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)等全部雇員，并實(shí)行市(地)級(jí)統(tǒng)籌。

管理能力面臨挑戰(zhàn)

如果中國(guó)政府在2020年成功實(shí)現(xiàn)社保的“全覆蓋”，那么新的挑戰(zhàn)隨之而來(lái)——如何運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管這筆全國(guó)民眾安身立命的“保命錢(qián)”？

這也是人保部副部長(zhǎng)胡曉義已經(jīng)開(kāi)始考慮的問(wèn)題。9月24日，胡曉義在論壇上表示：“要適應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)基金可持續(xù)發(fā)展的需要，研究制訂符合中國(guó)實(shí)際情況的基金投資運(yùn)營(yíng)的辦法，實(shí)現(xiàn)保值增值�！�

為了證明全覆蓋時(shí)代社保資金運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的壓力，中國(guó)社科院拉美所所長(zhǎng)、社保專家鄭秉文預(yù)測(cè)了2020年可能發(fā)生的局面：

如果屆時(shí)個(gè)人繳費(fèi)8%，單位繳費(fèi)8%，當(dāng)年繳費(fèi)收入為2.7萬(wàn)億元，支出2萬(wàn)億元，歷年資金滾存結(jié)余為8.8萬(wàn)億元；如果個(gè)人費(fèi)率8%，單位費(fèi)率12%，當(dāng)年收入3.2萬(wàn)億元，歷年滾存余額為11.2萬(wàn)億元；如果個(gè)人繳納8%，單位繳納16%，歷年滾存余額將高達(dá)13.8萬(wàn)億元。即使以最保守的第一種情況計(jì)算，到2030年，資金滾存結(jié)余為33萬(wàn)億元，2040年達(dá)到86萬(wàn)億元，到2070年，有望高達(dá)413萬(wàn)億元。

“關(guān)于社�；�金的管理，現(xiàn)在連個(gè)法規(guī)都沒(méi)有，這是社保法迫切需要解決的問(wèn)題�！焙纹秸f(shuō)。

他所稱的社保法即《社會(huì)保險(xiǎn)法》，該法出臺(tái)之后將是我國(guó)社保領(lǐng)域第一部綜合性法律。

胡曉義表示，目前全國(guó)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)有1萬(wàn)多億元的結(jié)余，但是投資渠道狹窄，管理的規(guī)范也有待加強(qiáng)。

監(jiān)管機(jī)制的不完備，最直接的體現(xiàn)莫過(guò)于社保部門(mén)參與社保資金管理者的規(guī)模。一位知情人士透露，目前人保部參與社�；�金管理的工作人員才10個(gè)人左右，并且其中負(fù)責(zé)企業(yè)年金監(jiān)管的基金監(jiān)督司才2-3個(gè)工作人員。

在鄭秉文看來(lái)，不管中國(guó)的社保管理體制如何設(shè)置，都必須符合若干標(biāo)準(zhǔn)，其中之一是根據(jù)“監(jiān)管負(fù)荷”的國(guó)際慣例與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)配備人員和編制。所謂“負(fù)荷監(jiān)管”，是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)官員人均與參保人數(shù)或資產(chǎn)數(shù)量之比。

根據(jù)鄭秉文的計(jì)算，我國(guó)的監(jiān)管負(fù)荷為每個(gè)官員人均管理625億人民幣即62億歐元資產(chǎn)；按參保人數(shù)計(jì)算，我國(guó)是每個(gè)監(jiān)管官員平均管理上千萬(wàn)參保人員。“我們的負(fù)荷監(jiān)管相當(dāng)于別人的上百倍乃至上千倍，顯示我們社保部門(mén)負(fù)荷過(guò)重�！�

國(guó)外的監(jiān)管都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)，例如具有可比性的墨西哥“國(guó)家退休金儲(chǔ)蓄監(jiān)管委員會(huì)”170人，人均資產(chǎn)管理比例是3.2億美元(2005年資產(chǎn)規(guī)模551億美元)；按參保人數(shù)計(jì)算，具有可比性的阿根廷“退休和養(yǎng)老金管理總局”是183人，全國(guó)參保人數(shù)930萬(wàn)，人均管理5.1萬(wàn)人。

再以企業(yè)年金為例。我國(guó)人保部基金監(jiān)督司負(fù)責(zé)企業(yè)年金監(jiān)管的只有一個(gè)處室，工作人員為3個(gè)人左右，負(fù)責(zé)900億元資金的監(jiān)管和700萬(wàn)參保人員，“同時(shí)還要負(fù)責(zé)企業(yè)年金的全部政策法規(guī)的起草、金融提供商資格的考核審批等工作，對(duì)中央一級(jí)的監(jiān)管來(lái)說(shuō)，如此超負(fù)荷監(jiān)管，堪稱世界之最�！编嵄�文表示。

而在國(guó)外，企業(yè)年金的監(jiān)管負(fù)荷通常不會(huì)超過(guò)人均10億歐元。美國(guó)企業(yè)年金的管理部門(mén)多達(dá)800多人。

鄭秉文表示：“企業(yè)年金出事是必然的，不出事是偶然的�！�

目前國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)越來(lái)越大，監(jiān)管負(fù)荷越來(lái)越小。因此，鄭秉文判斷，根據(jù)我國(guó)2020年社�；�金和企業(yè)年金的發(fā)展規(guī)模，社�；�金的監(jiān)管官員應(yīng)保持在200人以上，而企業(yè)年金的監(jiān)管官員至少要達(dá)到230人。